Les frontières de l’intérêt général en question

Par Astrid Decamps, directrice juridique et fiscale de la Fondation de France, et Aurélien Desmonts, juriste en droit des affaires à la Fondation de France.

Pilier de l’action philanthropique et notion essentielle des politiques publiques, l’intérêt général demeure pourtant une notion aux contours incertains. Entre critères fiscaux, évolutions des modèles économiques et émergences de nouvelles formes d’engagement, ses frontières apparaissent de plus en plus mouvantes. Faut-il pour autant redéfinir l’intérêt général ?

L’intérêt général est traditionnellement désigné comme « ce qui est pour le bien public ». Pourtant, le droit public français n’en donne aucune définition précise et l’intérêt général n’est mentionné que dans quelques lois.

La jurisprudence en a fait, elle, le socle de l’action de l’État et de notions essentielles comme celle du service public : activité d’intérêt général assurée par une personne publique, ou encore du domaine public, constitué des biens affectés à ces missions.

Le droit civil n’a pas davantage défini la notion quand bien même des acteurs privés peuvent aussi agir dans un but supérieur à leur propre intérêt particulier.

C’est finalement le droit fiscal qui en a construit une approche concrète : l’intérêt général conditionnant l’octroi d’exonération d’impôts commerciaux et la capacité à recevoir des dons ouvrant droit à des réductions d’impôt pour le donateur.

Ainsi, la loi et le cadre administratif ont-ils construit une grille d’analyse pour identifier les organismes d’intérêt général : des organismes sans but lucratif (associations, fondations, etc.), à la gestion assurée par des personnes désintéressées, dont l’activité principale reste non lucrative et qui ne fonctionnent pas au profit d’un cercle restreint de personnes.

Pour être d’intérêt général, tout organisme doit également revêtir un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à l'égalité entre les femmes et les hommes, à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.

Des frontières de plus en plus subtiles entre intérêt général et intérêt privé

Les frontières de l’intérêt général sont de plus en plus questionnées. Leur adaptation apparaît nécessaire, mais sans remettre en cause les principes qui fondent la confiance accordée aux organismes d’intérêt général et les avantages fiscaux qui leur sont attachés.

Bien que les critères fiscaux de l’intérêt général tracent une frontière presque hermétique, des tentatives ont émergé pour relier le secteur commercial à celui de la philanthropie.

Ainsi, la loi Hamon de 2014 permet à des sociétés commerciales de relever du champ de l’économie sociale et solidaire (ESS). Elle accorde également un agrément d’entreprise solidaire d’utilisé sociale.

En 2019, la loi PACTE créé le statut de société à mission pour les entreprises se fixant des objectifs sociaux et environnementaux précis.

Pour autant, ces dispositifs ne suffisent pas à faire entrer ces structures dans le champ de l’intérêt général, la recherche de profit demeurant leur finalité principale. Elles doivent donc s’appuyer sur une structure ad hoc, telle qu’une fondation (d’entreprise, abritée, ou reconnue d’utilité publique) ou un fonds de dotation.

Parallèlement, certains secteurs historiquement occupés par le milieu associatif, comme la formation ou le tourisme, se sont ouverts à la concurrence commerciale. Cette situation rend désormais délicat pour une association de développer ces activités sans rompre avec les critères de l’intérêt général.

À l’inverse, les frontières de l’intérêt général s’étendent parfois vers la sphère des entreprises privées. Certains dons ouvrant droit à réduction d’impôt peuvent en effet contribuer à la création ou au développement d’entreprises, favoriser le pluralisme de la presse en soutenant des médias ou encore aider des structures dédiées à l’art et aux spectacles, concurrentes d’entreprises commerciales.

Afin d’équilibrer leur modèle économique, les organismes d’intérêt général peuvent également exercer une activité lucrative accessoire, qui doit toutefois être bien séparée comptablement de l’activité principale d’intérêt général. La frontière n’est jamais loin…

Des frontières à redéfinir avec précaution

La définition fiscale de l’intérêt général offre un cadre relativement stable. Pourtant, sa mise en œuvre concrète demeure souvent délicate quand associations, fondations, entreprises de l’ESS et sociétés commerciales peuvent intervenir sur des champs d’activité similaires comme le secteur culturel, la formation, l’action sociale ou encore la transition écologique.

Les critères définis par l’administration fiscale reposent sur une appréciation au cas par cas : analyse de la concurrence, politique tarifaire, public visé, modalités de communication… qui nécessitent des arbitrages parfois subtils et que les associations et fondations doivent apprécier elles-mêmes.

Certaines structures hésitent à développer des activités de crainte de remettre en cause leur caractère d’intérêt général. D’autres peinent à comprendre pourquoi des organismes poursuivant des objectifs similaires relèvent de régimes différents. Faut-il pour autant redéfinir l’intérêt général ?

La question se pose d’autant plus que les attentes de la société évoluent. La transition écologique, l’investissement à impact, le développement de l’entrepreneuriat social ou encore les nouvelles formes de philanthropie brouillent les catégories traditionnelles. Certaines entreprises revendiquent une contribution directe au bien commun, parfois inscrite dans leurs statuts. À l’inverse, les organismes sans but lucratif sont conduits à développer des modèles économiques hybrides afin de sécuriser leurs ressources.

Pour autant, trop élargir les contours de l’intérêt général ne serait pas sans risque. L’accès à des avantages fiscaux importants repose sur un haut niveau de confiance des pouvoirs publics et des donateurs. Vouloir rendre la frontière trop perméable risquerait d’affaiblir la spécificité des organismes qui renoncent, par principe, au partage des bénéfices.

La question n’est donc peut-être pas tant celle d’une redéfinition de l’intérêt général que celle de son adaptation à des réalités nouvelles.